La Charte de Victoria, le premier «bluff» de Robert Bourassa

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L’échec de la Charte de Victoria de 1971 marque un moment déterminant dans l’histoire des négociations entre le Québec et le Canada. Ce projet de rapatriement de la Constitution, certes en deçà des attentes, était bien mieux que ce qui sera imposé, une décennie plus tard, à la seule province majoritairement francophone de la fédération. Cinquante ans après ces négociations avortées, ce qui semblait n’être alors qu’un échec parmi d’autres se révèle comme un tournant décisif.

Sous l’effet de la trudeaumanie qui s’est cristallisée, un désintérêt du Canada à l’endroit des revendications du Québec se remarque. À l’époque, la « canadianisation » de la procédure de modification, plus communément appelée le « rapatriement de la Constitution », restait un projet inachevé, et ce, en raison de l’incapacité des partenaires de la fédération à s’entendre sur de nouvelles règles du jeu. Il s’agissait pourtant d’un sujet à l’ordre du jour depuis la Déclaration de Balfour de 1926.

Afin de ne pas retarder la nécessaire accession à l’indépendance des dominions, une « exception canadienne » avait même été insérée dans le Statut de Westminster de 1931 pour maintenir, pendant un certain temps, la tutelle constitutionnelle du Parlement britannique.

Le Québec dans l’air du temps

En quête d’une identité propre, différente de celles des Britanniques et des Américains, le Canada devait moderniser sa Constitution, notamment pour en finir avec la tutelle du Parlement de Westminster. En échange de son consentement au rapatriement, le Québec entendait bien obtenir une réforme en profondeur du fédéralisme allant dans le sens de son désir d’autonomie et de reconnaissance.

Au « casino » de la négociation constitutionnelle, le Québec était alors au sommet de sa fortune. Grâce à l’impulsion de la Révolution tranquille, il avait fait monter les enchères. La Commission Laurendeau-Dunton sur le bilinguisme et le biculturalisme avait mis la table pour un renforcement de la dualité canadienne et un renouvellement du pacte conclu en 1867 entre les deux peuples fondateurs.

Dans la foulée du « Maîtres chez nous » de Jean Lesage, de la doctrine Gérin-Lajoie, de l’« Égalité ou indépendance » de Daniel Johnson, du « Vive le Québec libre » de Charles de Gaule, d’« Option Québec » de René Lévesque, le rapport de force du Québec était à son comble.

Trudeau emporte la mise

À la table de la conférence constitutionnelle — l’une des premières retransmises à la télévision —, le jeune premier ministre Robert Bourassa vient de prendre la place de son prédécesseur, Jean-Jacques Bertrand. À juste titre, il croit disposer de bien des « cartes dans son jeu ».

Toutefois, c’était bien peu à côté de celles de son homologue fédéral, Pierre Trudeau. Celui qui allait, quelques années plus tard, traiter Robert Bourassa de « mangeur de hot-dogs » souhaitait fermement se distancier de son propre prédécesseur, Lester B. Pearson. Il s’agissait alors d’adopter la ligne dure à l’endroit du Québec, là où Pearson avait plus que jamais consolidé le fédéralisme asymétrique. Pour Trudeau, il était clair « que le gouvernement fédéral ne pouvait pas se contenter de réagir aux exigences provinciales, mais qu’il devait avoir, lui aussi, son ordre du jour. »

Or, à ce grand casino de la négociation constitutionnelle, Robert Bourassa ne voyait pas que ses propres « jetons » étaient en voie d’être dépensés au bénéfice de son homologue fédéral, lequel prétendait connaître mieux que quiconque la manière d’assurer la protection et l’épanouissement de la langue française. Une série de négociations bilatérales menées au préalable par le gouvernement Trudeau avait permis de forger un projet de charte, où les compromis étaient toujours compatibles avec la vision trudeauiste qui allait dorénavant triompher au Canada.

Sa stratégie pour remporter la mise : un profond malentendu consistant à troquer, en échange du rapatriement de la Constitution, l’acceptation de sa vision du bilinguisme par le reste du Canada. Trudeau gagnait sur tous les plans. Il pouvait ainsi flamber, de son propre chef, tout le capital de sympathie que le Québec avait construit pour imposer ce qui lui était cher en guise de compromis : la Loi sur les langues officielles de 1969 et son prolongement dans les droits linguistiques prévus à la Charte de Victoria. Ces droits seront finalement enchâssés dans la Loi constitutionnelle de 1982 et mobilisés contre la Charte de la langue française.

Le bluff de Bourassa

Tout au long de la conférence constitutionnelle de Victoria, Robert Bourassa fait semblant. Alors que le Québec avait l’habitude de verbaliser clairement et à l’avance son opposition à des projets contraires à ses intérêts, le jeune premier ministre se montre plutôt ouvert à la proposition de charte.

Comme l’écrit Claude Morin, son sous-ministre qui l’accompagne dans cette négociation : « avant la conférence, personne ne l’avait un seul moment entendu dénoncer la charte en gestation ni aucune de ses composantes, ni même exprimer des réserves sérieuses ». Pourtant, à son retour à Québec, sous la pression des critiques du Parti québécois et de l’influent directeur du Devoir de l’époque, Claude Ryan, lequel allait ensuite lui succéder à la tête du Parti libéral du Québec, Robert Bourassa décide finalement de rejeter l’accord de Victoria.

Officiellement, son refus tient à une absence de gain quant à l’autonomie du Québec en matière de politique sociale, le tout alimenté par une controverse ponctuelle opposant son ministre des Affaires sociales, Claude Castonguay, à son homologue fédéral, John Munro.

Or, par son inconstance, par ses hésitations, par son incapacité à établir et à défendre clairement les intérêts du Québec, le premier ministre Robert Bourassa s’est avéré être le principal artisan de ce cuisant échec. S’il avait au moins affiché en toutes lettres ses réticences et ses demandes, il aurait vraisemblablement pu obtenir quelques concessions supplémentaires ou, du moins, éviter l’embarras causé par son apparent changement de position.

Le Québec encaisse les reculs

Ne pouvant anticiper le lent déclin du rapport de force du Québec dans les négociations constitutionnelles, le premier ministre Robert Bourassa ne se doutait pas que l’offre de Victoria s’avérait bien meilleure que la plupart des autres propositions à venir. Le jeune Bourassa de 1971 qui rejette la Charte de Victoria n’imagine pas alors que le reste de sa carrière sera marquée par d’autres échecs constitutionnels qui consolideront les effets pervers de la Constitution de 1982 adoptée sans l’accord du Québec.

En ce qui concerne la procédurede modification constitutionnelle, la Charte de 1971 était bien moins désavantageuse pour le Québec que la Loi constitutionnelle de 1982. Elle lui reconnaissait un droit de veto sur la modification du partage des compétences, un droit de veto par ailleurs plus étendu que celui prévu dans les défunts accords de Meech et de Charlottetown.

Pour la représentation du Québec à la Cour suprême ainsi que pour le mode de sélection de ses membres, la Charte de Victoria offrait des garanties presque semblables à celles de l’Accord du lac Meech. Enfin, sur le plan de l’autonomie linguistique, elle aurait aussi permis d’éviter l’important recul encaissé par le Québec sur ce front en 1982.

Certes, il manquait bien des choses en 1971. Rien sur le pouvoir fédéral de dépenser, rien sur les vieux pouvoirs exorbitants qui dénaturent le fédéralisme (dont le pouvoir de désaveu), rien sur l’ajout d’une dose de fédéralisme dans le processus de sélection des sénateurs, des lieutenants-gouverneurs, des juges des cours supérieures…

Surtout, il n’y avait que trop peu de modifications au partage des pouvoirs : seule une disposition très ambiguë sur les affaires sociales s’y trouvait. Cela dit, il n’y en avait guère plus en 1982 (sauf sur les ressources naturelles) ou dans l’Accord du lac Meech (à l’exception de la constitutionnalisation d’une entente sur l’immigration).

Des demandes à repenser

Robert Bourassa semblait croire qu’en rejetant la Charte de Victoria et en poursuivant les négociations, il allait remporter le gros lot. Il n’en fut rien. De Victoria à Charlottetown, c’est l’érosion du capital de sympathie du Québec dans le dossier constitutionnel qui s’est joué.

Puis, au moment de la négociation de l’Accord du lac Meech, Bourassa se tourne vers une nouvelle obsession : celle de la reconnaissance, à bien des égards, emblématique de la spécificité du Québec. Il parie alors sur un combat hautement symbolique aux effets fort incertains, la société distincte.

Il se rallie aussi à des changements souvent cosmétiques qui n’auraient pas produit les résultats escomptés. Par exemple, sur l’indispensable encadrement du pouvoir fédéral de dépenser, Robert Bourassa se laisse duper par une solution qui n’en est pas une : l’encadrement des seuls programmes à frais partagés.

Comme le diront ses conseillers, André Tremblay et Diane Wilhelmy, le 28 août 1992 à la suite de la négociation de l’Entente de Charlottetown, le premier ministre Bourassa semble avoir l’habitude de « s’écraser » à la table des négociations. De Victoria à Charlottetown, il oscille, il hésite et il finit par décevoir.

Au casino des négociations constitutionnelles, Robert Bourassa a beaucoup perdu. Faisant contre mauvaise fortune, bon cœur, le gouvernement du Québec a depuis délaissé les tables de poker et tente désormais d’emprunter une autre voie en jouant « au solitaire » !


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